Wirtschaftsflächen und Beschäftigung in den Städten Baden-Württembergs

Veröffentlicht von Dietmar Böhm in Wirtschaftsflächen · 18 Juni 2022
Tags: Flächenverbrauch, Neuinanspruchnahme, Wirtschaftsflächen, Gewerbeflächen

Im vorangegangen Blog-Beitrag wurde der Zusammenhang zwischen der Neu-Inanspruchnahme von Wirtschaftsflächen sowie der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung für Baden-Württemberg thematisiert. Für das Land lässt sich festhalten, dass die Entwicklungsindizes der Größen weitgehend parallel verlaufen. Dies spiegelt sich im den entsprechenden Korrelationskoeffizienten: Der zu den Entwicklungen von Wirtschaftsflächen und sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung liegt bei 0,90, der zu Fläche und Bruttoinlandsprodukt sogar bei 0,98. (Bei einem Wert von 1 liegt ein vollständiger linearer Zusammenhang vor, bei einem Wert von 0 ist gar kein Zusammenhang festzustellen).

Wie im Beitrag vom 26. Oktober bereits angesprochen sind aber die Kommunen die eigentlichen Akteure der Flächenpolitik. Kommunale Wirtschaftsförderung will mit zusätzlichen Wirtschaftsflächen neue Arbeitsplätze ansiedeln bzw. den Unternehmen am Ort weitere Entwicklungsmöglichkeiten schaffen. Folglich bezieht sich der nächste empirische Schritt auf die Frage, ob sich der enge Zusammenhang zwischen Flächenentwicklung und Beschäftigung auch auf der Ebene der Kommunen zeigt.

Die Untersuchung umfasst hier die Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg mit mehr als 5.000 Beschäftigten am Arbeitsort. Die Analyse der Beschäftigungs- und Flächenentwicklung erfolgt getrennt für die Oberzentren und großen Mittelzentren mit mehr als 30 Tsd. sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Arbeitsort, die mittelgroßen Mittelzentren mit 10 bis 30 Tsd. und die kleineren Mittelzentren sowie Unterzentren mit 5 bis 10 Tsd. Beschäftigten. Diese Unterteilung wird hier vorgenommen, weil die Entwicklungsbedingungen der Städte mit der Größe variieren. Wissensintensive Dienstleistungsunternehmen beispielsweise der Informationstechnik, der Forschung und Entwicklung, des Finanzsektors oder der Kreativwirtschaft sind auf eine hohe Dichte wirtschaftlicher Aktivität angewiesen und bevorzugen daher die größeren Städte, während die kleineren Zentren noch deutlich stärker industriell-gewerblichen Entwicklungspfaden folgen. Die Unterschiede zwischen den Gruppen werden durch Abbildung 1 untermauert. Sie zeigt die Entwicklung von Wirtschaftsflächen und Beschäftigung seit Anfang der 2000er Jahre für die drei Gemeindegrößenklassen. Erkennbar ist, dass - im Durchschnitt - in den größeren Städten das Beschäftigungswachstum höher ausfiel als das Flächenwachstum. In den kleineren Städten und Gemeinden war es umgekehrt, während das Wachstum in der Gruppe der mittleren Städten annähernd gleich war. Als eine mögliche Erklärung lässt sich anführen, dass die höheren Bodenpreise in den größeren Städten zu einer vergleichsweise flächenintensiveren Wirtschaftsentwicklung führen.

Abbildung: Entwicklung von Wirtschaftsflächen (12/2000 bis 12/2019) und Beschäftigung (6/2001 bis 6/2020)

Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg, Agentur für Arbeit, eigene Berechnungen.

Die nachfolgenden Abbildungen zeigen die absoluten Veränderungen der Wirtschaftsfläche und der Zahl der Beschäftigten für die Städte und Gemeinden in den drei Größenklassen seit Anfang der 2000er Jahre. Unter den Abbildungen finden sich die Korrelationskoeffizienten als Maß für die Stärke des Zusammenhangs zwischen den beiden Größen.

Abbildung: Absolute Veränderungen der Wirtschaftsfläche und der Zahl der Beschäftigten (Flächen von 12/00 bis 12/19; Beschäftigte von 6/2001 bis 6/2020)

Korrelationskoeffizient: 0,039 ; n=25

Korrelationskoeffizient: 0,163; n=62

Korrelationskoeffizient: 0,249; n=68

Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg, Agentur für Arbeit, eigene Berechnungen.

Insgesamt erhält man das durchaus überraschende Ergebnis, dass der empirisch messbare Zusammenhang auf kommunaler Ebene äußerst schwach ausfällt: Beschäftigungsentwicklung und Wirtschaftsflächenentwicklung korrelieren in den Städten Baden-Württembergs nur in geringem Maße. Konkret heißt das: Es gibt innerhalb jeder Größenklasse eine Reihe von Städten, die hohe Beschäftigungsgewinne bei gleichzeitig nur geringer Zunahme der Wirtschaftsflächen erzielen, solche mit einer Entwicklung im Gleichschritt und solche mit geringen Beschäftigungszuwächsen bei gleichzeitig hoher Inanspruchnahme von Fläche, ohne dass eine Richtung wirklich überwiegt.

Welche Erklärungsansätze gibt es?

Zunächst können natürlich statistische Effekte eine Rolle spielen, etwa in der Art, dass Beschäftigung in hohem Maße auf solchen Flächen stattfindet, die statistisch nicht berücksichtigt werden. Grundsätzlich dürfte zwar der Erfassungsgrad der Wirtschaftsflächen, auf denen Arbeitsplätze angesiedelt sind, im „Amtlichen Liegenschaftskataster-Informationssystem (ALKIS)“ recht hoch ausfallen. Im ALKIS Nutzungsartenverzeichnis bezeichnet die Gruppe 12000 „Industrie- und Gewerbeflächen“ die Kategorie für die Erfassung von Unternehmensstandorten. Der „tatsächlichen Flächennutzung“ entsprechend werden im Rahmen der Systematik darunter auch Standorte für Handel und Dienstleistungen gefasst, die sich häufig in Mischgebieten, urbanen Gebieten und Kerngebieten befinden. Folglich geht der Erfassungsgrad deutlich über die planungsrechtlich ausgewiesenen Industrie- und Gewerbegebiete im Sinne der Baunutzungsverordnung hinaus. Unschärfen gibt es dennoch in der Zuordnung von Gebäuden, die gleichzeitig für verschiedene Zwecke genutzt werden, etwa für Wohnungen und Büros. Gleiches gilt für „Flächen besonderer Prägung“, unter die auch beschäftigungsintensive Nutzungen in den Bereichen Gesundheit und Soziales, Verwaltung, Bildung oder Kultur fallen. Diese Unschärfen werden aber ein gutes Stück weit durch die getrennte Betrachtung nach der Größe der Städte und Gemeinden berücksichtigt. Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass innerhalb der Größenklassen die Verhältnisse ähnlich ausfallen.

Grundsätzlich möglich sind auch zeitliche Unschärfen. Zwar erfolgt die Zuordnung zu den Nutzungsarten der Siedlungs- und Verkehrsfläche im ALKIS nach dem baulichen Fortschritt. Dabei sind aber Unterschiede im Vorgehen der Kataster- und Vermessungsverwaltungen, wann eine Fläche unter eine bestimmten Nutzungsart gefasst wird, nicht auszuschließen. Der lange Betrachtungszeitraum seit Anfang der 2000er Jahre dürfte aber mögliche Differenzen weitgehend nivellieren.

Insgesamt dürfte es sich also nicht nur um ein statistisches Phänomen handeln. Vielmehr herrscht offenbar eine große Vielfalt in den räumlichen Entwicklungen von Städten und den daraus resultierenden Flächenbedarfen. Die Städte folgen anscheinend individuellen Entwicklungspfaden. Daraus leitet sich eine Reihe von Fragen ab. Diese beziehen sich einmal auf den wirtschaftsstrukturellen Wandel und dessen Auswirkungen auf die Nachfrage nach Wirtschaftsflächen. Bislang herrscht eher die Erkenntnis vor, dass die Entwicklungsbedingungen und der Strukturwandel insgesamt in den baden-württembergischen Städte ähnliche Muster aufweisen, nämlich eine vergleichsweise hohe Industrieorientierung einhergehend mit einer sich beschleunigenden Wissensintensivierung. Oder sind die divergierenden Entwicklungsverläufe doch Ausdruck eines unterschiedlich starken sektoralen und funktionalen Strukturwandels in den Städten? Vollzieht sich etwa die Entwicklung von fertigenden Tätigkeiten mit vergleichsweise hohem Flächenbedarf hin zu planenden und steuernden Tätigkeiten, die grundsätzlich geringeren Platzbedarf haben und sich darüber hinaus problemlos in mehrgeschossigen Gebäuden stapeln lassen, sehr ungleichmäßig im Raum? Dominieren die Entwicklungen in einzelnen Betrieben das Beschäftigungsgeschehen? Damit verbinden sich auch Fragen nach den Auswirkungen der digitalen Transformation und der neuen Arbeitsformen auf die Bedarfe nach Wirtschaftsflächen. Dazu gibt es bislang kaum tiefere Erkenntnisse. Des Weiteren können sich in den Ergebnissen aber auch die Auswirkungen eines bewusst sparsamen Umgangs mit Wirtschaftsflächen einschließlich eines professionellen Flächenmanagements auf der einen Seite bzw. einer eher extensiven Flächenpolitik auf der anderen Seite widerspiegeln. Um die Fragen zu beantworten, sollten in einem nächsten Schritt Fallstudien in ausgewählten Kommunen durchgeführt werden, die die jeweiligen Flächenpolitiken und die wirtschaftlichen Entwicklungen vertieft untersuchen und damit auch Erklärungsansätze für die divergierenden Entwicklungen liefern.

Die Ergebnisse bis hierhin haben bereits durchaus Relevanz für die gängigen Methoden zur Ermittlung von Gewerbeflächenbedarfen. Diese werden der Vielfalt der kommunalen Entwicklungen kaum gerecht. Eine vertiefte Betrachtung der verschiedenen Ansätze der Bedarfsermittlung ist Gegenstand eines folgenden Blog-Beitrags. Vorher wird noch auf grundlegende Trends der Gewerbeflächennachfrage eingegangen.

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